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加强和完善高校后勤产业法人治理结构
——《关于高校后勤产业加强规范化建设的研究》之四
随着高校后勤产业规范化建设的深入和完善，高校后勤社会化改革的进一步推进，相当部分的高校后勤产业出现了两极分化，应当说这是改革的必然结果，也是我们必须面对的现状。一种是随着高校后勤产业的扩张，少部分高校后勤产业从依赖学校到真正意义上的市场法人，完成了自我发展和自我完善；另一部分则随着国家对高校后勤产业政策扶持的减弱和法律法规的完善，没法独立运作，又重新回归到学校的体制中，仍然由学校统管后勤服务与管理。在这样的现实下，教育部在推进高校产业规范化建设工作意见中，强调了校企要落实科学发展观，坚持“积极发展、规范管理、改革创新”的指导方针，以建立现代企业制度为目标，以产权制度改革为核心，以利于校企发展为标准，以和谐稳定为前提，积极推进校办企业管理体制改革；要求改革过程中要依法保护学校、企业和投资者的合法权益，防止学校国有资产流失，确保学校国有资产保值增值，并提出工作目标；对明晰校办企业产权关系、妥善处理人事关系、成立资产公司、完善企业法人治理结构等具体工作提出了明确的要求。
一、推进高校后勤产业规范化建设是时代发展的要求
中共“十七大”提出社会主义市场经济要“又快又好”地发展，而高校后勤产业规范化建设在经过几年的社会化改革也获得了长足的发展。高校后勤社会化改革既是我国高等教育体制改革一项重大举措，也属于我国市场经济改革的一部分，在后勤社会化达到一定程度后必须要按照《公司法》的相关要求，明确股东会、董事会、监事会和经营班子的职责，使之各负其责、协调运转、有效制衡，逐步形成公司对重大问题的统一决策机制。同时深化企业内部人事、劳动和分配制度改革，转换企业经营机制。据此，新型高校后勤保障体系的内涵可阐述为：“市场提供服务，学校自主选择，政府宏观调控，行业自律管理，职能部门监管”。这一新型高校后勤保障体系就是高校后勤社会化改革的目标模式。这个目标模式与整个国家经济改革的目标和思路完全一致。确立起这样一个清晰的目标模式，对下一步推进高校后勤社会化改革具有十分重要的意义。
二、推进高校后勤产业规范化建设必须加强法人治理结构
加强法人治理结构是规范现代企业也是规范高校后勤产业的有效手段。法人治理结构通常由股东大会、董事会、监事会和总经理班子组成。股东大会是公司的最高决策和权力机构。董事会是公司的常设机构，是公司的决策和管理机构，是股东大会领导下的公司领导管理中枢。董事会下设各专门委员会。专门委员会是董事会的参谋、顾问和辅助机构，其主要是为董事会提供各种业务资料和咨询、建议。监事会是公司的监督机构。总经理班子主持公司日常经营活动，副总经理、部门经理等各对自己的业务负责，是公司的执行机构。
（一）高校后勤产业本身体制上的缺陷
1、股权比例不合理、股东大会形同虚设。目前在高校后勤产业改制中，首先是国有股高度集中，“一股独大”使得小股东由于所占有的股份少很难在股东大会上取得发言权，也就无法直接干预公司的经营和对公司活动进行决策。其次是股东大会对董事会的监督机制不完善，以及《公司法》等法律规定不完善，操作性不强。
2、董事会构成不科学、监督功能缺失。在目前高校后勤产业中，国有股“一
股独大”，反映在董事会构成由国有大股东推荐的董事占绝大多数，造成董事会只反映少数控股股东的利益，而对中小股东不闻不问。其次是董事多由上级任命或学校有关部门委派，董事会的构成出现内外董事比例失调的现象。第三是许多公司的董事长兼任总经理，使得公司的监督制约机制被破坏。第四，由于对董事义务和董事责任的规定不够明确，导致对董事的失责难以追究责任。
3、监事缺少独立地位、监督乏力。在公司组织机构中，监事会与董事会是
两个平行机构，都由股东大会产生并向股东大会负责。但在目前高校后勤产业国有股比例较高的情况下，因未限制多数股东的表决权，很可能出现多数股东同时控制董事会和监事会的情况。其次，我国《公司法》对监事会的独立地位缺乏保护性规定，职工监事身份不独立，其薪酬福利、职位等由总经理决定，行使权力有后顾之忧。再次，监事会不可能以公司名义对董事、经理行使诉讼权，削弱了其制约高级管理人员的作用。
（二）高校后勤产业加强法人治理结构是一个长期和逐步完善的过程
1、 所有者缺位状况仍未解决，由此产生“内部人控制”问题。从理论上讲，改制后的公司中只要存在国有股，那么国家就是公司的股东。国家所有，其实质就是全民所有。但是在实际的经济运行中，全民对公司的产权并没有极强的约束力。由于国家股的代表人至今仍然不十分明确，因而造成了事实上的所有者缺位。这就给企业的经营者为牟取个人私利或本企业职工的小集团利益以可乘之机，从而产生了“内部人控制”的问题，严重破坏了公司的法人财产权和已经组建的公司法人治理结构，使得股东和董事之间的委托制衡关系形同虚设。
2、公司股权结构过于单一，政企不分，公司法人的自主经营权并未真正落实。虽然我国《公司法》确认了公司法人财产权和自主经营权，但由于高校后勤产业公司化改制是在传统的学校后勤服务保障部门的基础上进行的，因而不可避免地出现了公司产权过分集中，国家股处于绝对控制地位，股权结构过于单一的现象，难以形成多元化投资主体，使得《公司法》赋予公司法人的自主经营权不能真正落实，公司法人实体地位难以实现。同时在目前的许多高校中，后勤产业也被作为学校的一个部门纳入学校的相关组织机构并由学校用行政模式管理，导致对后勤产业的定位模糊不清。
3、公司管理机构的问题。股东大会由于所有者缺位实际变成了国家股东会议或董事会扩大会议，难以形成规范、有效的对董事会、监事会及公司行为的制衡约束机制。董事会没法发挥其核心作用，不规范之处主要表现在：一是董事会的产生具有相当大的随意性，股东大会没有召开，董事会就已产生，也有许多公司董事长兼任总经理。二是有的企业虽然从组织形式上完成了公司化改制，但原有的领导班子基本不变地进入了董事会。董事会成员与经营班子高度重合，使董事会被经营班子控制，董事代表股东利益的作用失效，董事会形同虚设，不能正常运作。三是董事会（或董事长）的越位，直接干预公司总经理的经营决策，扰乱了公司的责任体制，使公司经营管理效率降低。监事会是由股东大会选举产生的，其职责主要是对董事会和经营班子的违法乱纪行为进行监督约束。由于改制后的公司一般是由国家股占绝对优势，监事会成员实际上就成了国家股东指定的人员，这就造成监事会很难发挥其监督作用。另外，监事获取信息的不充分性，不熟悉企业的生产经营和财务管理也是公司监事会没有真正发挥作用的重要原因。
4、关于经营班子的问题。一方面反映了我国公司法人治理结构中对经营班子的激励机制的空缺，另一方面也表明法人治理结构中对经营班子的约束机制的空缺。我国《公司法》虽然确认了对公司经营班子人员的选拔和聘任机制，然而事实上，许多改制后高校后勤产业经营班子仍然被以学校行政干部管理模式来管理。这种做法与公司法人治理结构根本不能相容，它打破了经营班子人员与董事会之间的委托代理关系，破坏了公司法人治理结构之间层层产生、层层制衡负责的机制。
三、完善高校后勤产业法人治理结构的思考
我国公司法人治理结构现状说明：一方面，目前我国公司法人治理结构尚不完善，存在种种被扭曲的现象。另一方面，现有法律也没能很好地解决企业运行过程中所出现的问题。因此，要建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，实现公司制改革的初衷，从根本上解决高校后勤产业的困境，就必须要克服企业改制过程中和改制后的公司法人治理结构失衡的现象，建立和完善权力分立、相互制衡的现代公司法人治理结构。基于此，笔者认为要从以下几方面完善对策。
（一）尽快出台和完善相关国有资产管理的法律法规
解决公司所有者缺位的问题，这是完善我国公司法人治理结构的前提，也是将国有资产管理和经营体制改革落到实处的保障。建立和明确中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，这样才能解决所有者缺位问题，也才能确保出资人到位，从而解决“内部人控制”的问题。
（二）调整公司产权结构，减持国家股，实现投资主体多元化
从目前我国改制后高校后勤产业的法人治理结构情况来看，国家股处于绝对控股地位，股权结构过于单一，董事会运作的方式比较封闭，公司经营者的自主经营权不能真正落实。而要改变此状况，就必须调整公司产权结构，减持国家股，扩大非国家股比重，实现投资主体多元化。只有这样才能真正确保法人治理结构中的股东会、董事会、经营班子和监事会之间相互制衡的决策与管理、约束机制的正常运行，也才能真正落实公司法人的自主经营权。
（三）切实加强公司管理机构的地位和作用
在公司制改革中，通过实现投资主体的多元化，建立合理的股权结构后，可以避免任何个人、机构法人或国家单独控制股东大会，决定董事会、监事会和经营班子人员。从而保证董事会和监事会成员能真正通过股东大会选举产生，经营班子人员能真正凭自己的知识和才能受聘于董事会。健全董事会制度，这是完善我国公司法人治理结构的核心。董事会是公司法人治理结构的核心，它直接影响经营班子作出的经营决策和管理水平，监督公司的内部控制和财务管理系统，决定公司的主要战略。要健全董事会制度一是严格按照《公司法》和公司章程规定的程序召开股东大会，选举董事，组成董事会。二是优化董事会的结构和功能，既要提高董事的经营管理水平和业务素质，同时引入并实行独立董事制度，确保董事会集体决策，防止内部合谋行为，保护中小股东的利益。三是建立和完善董事的信息披露制度，以确保公司法人治理结构更加透明。基于股东会和董事会之间的委托法律关系，公司股东有权利获悉关于董事活动、薪酬以及商业利益议的相关信息，并且明确董事对公司的义务和责任。强化监事会的职能、健全监督约束机制，真正发挥监事会的作用。要严格按《公司法》规定的选举程序选举监事组成监事会。监事应忠诚公正的履行职责，不但要认真检查公司财务，保障公司利益和公司业务活动的合法性，还应监督、纠正董事和公司经营班子的行为，并将有关情况如实向股东大会报告。牢固树立监事会对股东大会负责的法律观念，建立和完善监事会的责任机制和约束机制，明确职权和法律责任。
（四）进一步完善高校后勤产业经营班子的运作机制
建立有效的激励机制、约束机制和选拔聘任机制，这是完善高校后勤产业法人治理结构的重点。如何既保证那些具有经营才干的经营班子人员放手经营，又不至于让所有者丧失对公司的最终控制呢？笔者认为可以通过以下方式实现：一是实行经营者持有股权制度并完善经营者报酬制度。根据企业的规模、性质等实际情况有区分实行经营者持有股权。同时，“公司经营者的报酬应与公司经营业绩相挂钩，对经营者的贡献应给予应有的回报和奖励，对业绩突出的经营者的奖励上不封顶，对不能按期完成业绩指标的，应相应扣减其报酬或所拥有的股份”。二是严格实行经营班子的董事会授权制，避免产生“内部人控制”现象。三是完善经理聘任制，在经理与公司之间，形成真正的劳动合同法律关系，加强经理的责任感和使命感。
公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，也是高校后勤产业改革的方向，而法人治理结构是公司制的核心。基于高校后勤产业改革的特殊情况及存在的法人治理结构不规范的种种表现，规范和完善公司法人治理结构肯定会对我国高校的办学模式和后勤管理理念产生深远的影响。笔者认为，从长远看，为学校提供后勤服务的企业，应当是彻底脱离学校的企业或社会企业。否则，学校既掌握着市场，又要对服务企业的生存负责，就会导致市场与企业运作的不规范，影响后勤资源的优化配置。而高校后勤产业在完善法人治理结构后也不仅限于服务高校的后勤，而是作为社会主义市场经济的服务主体，积极参与社会市场的竞争，独立于高校这个母体，成为真正意义上的社会法人。
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